Segurança Jurídica e Racionalização Aduaneira

A estratégia dos regimes especiais nas licitações para empresas estrangeiras — a harmonização da Lei nº 14.133/2021 com o Regulamento Aduaneiro e o Código Tributário Nacional no ingresso de bens de capital

Regimes aduaneiros especiais e segurança jurídica no ingresso de bens de capital estrangeiros

A norma que suspende o tributo não suspende, com ele, a segurança jurídica de quem a invoca — ao contrário, é dela que essa segurança depende.

Sumário

1. Introdução

A promulgação da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos), consolidou um marco regulatório orientado à modernização das contratações públicas e à ampliação da competitividade internacional no Brasil. Ao prever mecanismos desburocratizados para a participação de sociedades estrangeiras, a exemplo da apresentação de documentos equivalentes em tradução livre na fase de habilitação (art. 70, parágrafo único), o legislador infraconstitucional intentou atrair players globais dotados de alta capacidade tecnológica e operacional.

Subsiste, no entanto, relevante descompasso prático entre a adjudicação do objeto contratual e a subsequente fase de mobilização operacional. A execução de obras de infraestrutura, a prestação de serviços continuados de alta complexidade técnica e a montagem industrial intensiva exigem, em regra, a introdução física no território nacional de bens de capital, frotas especializadas e maquinários de elevada valoração aduaneira.

Nesse cenário, emerge o entrave tributário-alfandegário: a incidência sumária dos tributos sobre a importação no momento da entrada do país é capaz de comprometer a higidez do fluxo de caixa e a própria exequibilidade da proposta orçada.

Revela-se imperioso, portanto, examinar a racionalização aduaneira, entendida aqui como planejamento tributário lícito, distinto de elusão ou evasão fiscal. não como mero ato executivo funcional, mas como estratégia jurídica preventiva e estruturante do processo de soft landing de corporações estrangeiras no mercado nacional.

2. O arcabouço normativo e o custo Brasil na importação de maquinário

O regime jurídico aplicável ao ingresso de bens estrangeiros destinados ao cumprimento de contratos administrativos assenta-se no diálogo das fontes entre três pilares:

a legislação de licitações públicas (Lei nº 14.133/2021);
o Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172/1966); e
o Regulamento Aduaneiro (Decreto nº 6.759/2009).

O art. 68 da Nova Lei de Licitações exige a demonstração cabal de regularidade fiscal e trabalhista. Quando a execução contratual pressupõe a importação de bens imobilizados, a obrigação tributária aduaneira surge na data do registro da declaração de importação — atualmente a DUIMP, em processo de migração e substituição integral da tradicional DI — deflagrada pelo fato gerador do Imposto sobre Importação (II — CTN, art. 19; Decreto nº 6.759/2009, art. 72).

A esse gravame somam-se a incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI-Importação), das contribuições para o PIS/COFINS-Importação e, até a completa implementação da Reforma Tributária, do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS-Importação — CF/88, art. 155, § 2º, IX, “a”).

A cumulatividade financeira desses tributos na fase pré-operacional consome parcela substancial do capital de giro reservado à instalação do consórcio ou da subsidiária local.

O equacionamento desse conflito encontra respaldo na interpretação sistemática do art. 98 do Código Tributário Nacional — que consagra a prevalência de tratados e convenções internacionais, e no rigor hermenêutico aplicável à suspensão do crédito tributário (CTN, art. 111, I). Vale registrar, com honestidade metodológica, que o próprio art. 111 impõe interpretação literal às normas que suspendem crédito tributário, o que, à primeira vista, poderia sugerir uma leitura restritiva, avessa à ampliação dos regimes especiais.

Essa tensão não inviabiliza a estratégia aqui defendida: os regimes de admissão temporária, drawback e entreposto já estão expressamente positivados no Regulamento Aduaneiro, de modo que sua aplicação não depende de interpretação extensiva, mas da correta subsunção do caso concreto à hipótese legal já prevista, exercício interpretativo compatível com a literalidade exigida pelo art. 111. Impõe-se, ainda assim, à advocacia administrativa demonstrar essa subsunção com rigor técnico, preservando a matriz de riscos acordada no certame.

3. Soluções aduaneiras estratégicas para a exequibilidade da proposta

3.1 Admissão temporária para utilização econômica

Previsto nos arts. 373 a 380 do Regulamento Aduaneiro (Decreto nº 6.759/2009), o regime de Admissão Temporária para Utilização Econômica permite o ingresso de bens destinados a permanecer no país por prazo determinado, vinculados a finalidade específica. Sua aplicação nos contratos administrativos revela-se estratégica por dois motivos:

Pagamento proporcional: a tributação federal incide na razão de 1% ao mês (ou fração) sobre o montante dos tributos originalmente devidos, calculado sobre o período de vigência do regime.
Compatibilização temporal: o prazo concedido alinha-se ao cronograma de execução e à vigência do contrato administrativo, admitindo-se prorrogações vinculadas aos aditivos celebrados com a Administração Pública.

Parâmetro aduaneiro	Importação definitiva	Admissão temporária (utilização econômica)
Incidência tributária	Integral no desembaraço aduaneiro	Proporcional (1% ao mês de permanência)
Destinação do bem	Incorporação definitiva ao patrimônio nacional	Reexportação vinculada ao término do contrato
Impacto na liquidez	Elevada desmobilização imediata de caixa	Diluição diferida, compatível com as medições contratuais

3.2 Regime de drawback (modalidade suspensão)

Para certames cujo objeto consista na fabricação e no fornecimento de bens complexos ao Poder Público (turbinas, equipamentos médicos de alta tecnologia, trens urbanos), o drawback na modalidade suspensão (Regulamento Aduaneiro, arts. 383 a 410) atua como vetor de racionalização. A suspensão dos tributos incidentes sobre insumos e matérias-primas importados, destinados ao emprego no processo de industrialização da encomenda estatal, desonera a cadeia produtiva, reduzindo o custo final ofertado e preservando a competitividade isonômica da proposta estrangeira.

3.3 Entreposto aduaneiro e Recof/Recof-Sped

Em projetos de infraestrutura de longa duração, a manutenção continuada dos bens de capital exige disponibilidade permanente de peças de reposição. Os regimes de Entreposto Aduaneiro e do Recof/Recof-Sped possibilitam a armazenagem de partes e peças sob suspensão do pagamento de tributos até sua efetiva aplicação ou consumo na obra, protegendo a licitante das oscilações cambiais e do risco de desabastecimento.

4. Atualização normativa: Reforma Tributária, DUIMP e a Nova Lei Geral do Comércio Exterior

O planejamento aduaneiro descrito nas seções anteriores deve ser lido em conjunto com três movimentos normativos em curso:

Reforma Tributária e o Decreto nº 12.955/2026. A transição para o IBS e a CBS, iniciada pela EC nº 132/2023 e disciplinada pela Lei Complementar nº 214/2025, já produziu regulamentação específica para os regimes aduaneiros especiais: o Decreto nº 12.955, de 29 de abril de 2026, dedicou capítulo próprio aos regimes de trânsito, depósito, permanência temporária e aperfeiçoamento (incluindo Recof, drawback suspensão e admissão temporária), estendendo a esses regimes a mesma lógica de suspensão já aplicada aos tributos federais no Regulamento Aduaneiro.

Isso significa que a estratégia de mitigação de caixa descrita no item 3.1 tende a permanecer válida durante e após o período de transição para o novo sistema, exigindo, contudo, atualização periódica do cálculo tributário na planilha de custos à medida que o ICMS e o IPI forem sendo substituídos pelo IBS e pela CBS.

Nota para revisão antes da publicação: confirme no texto integral do Decreto nº 12.955/2026 (disponível em planalto.gov.br) o número exato do artigo que disciplina a suspensão da CBS na admissão temporária para utilização econômica, distinguindo-o do regime de admissão temporária para aperfeiçoamento ativo (este mais associado ao art. 161 nas fontes consultadas).

São regimes próximos, mas tecnicamente distintos — vale citar o dispositivo certo antes de publicar, para preservar a autoridade técnica do texto perante um leitor especializado.

Migração para a DUIMP. A Declaração Única de Importação substitui progressivamente a DI, unificando o canal de conferência aduaneira, o processamento antecipado e a segmentação por regime de tributação, capítulo da NCM e tributo/fundamento legal. Para as empresas estrangeiras licitantes, essa migração implica revisão dos fluxos internos de compliance aduaneiro e maior atenção à parametrização antecipada dos dados do bem de capital antes mesmo do desembaraço.

Nova Lei Geral do Comércio Exterior (PL nº 4.423/2024). O projeto, estruturado em quatro livros, redefine conceitos centrais como “controle aduaneiro” e “despacho aduaneiro” e reorganiza princípios de gestão de risco, integração regional, harmonização e simplificação dos regimes aduaneiros. Uma vez aprovado, tende a substituir partes do Decreto nº 6.759/2009 hoje citadas neste artigo, razão pela qual recomenda-se o acompanhamento de sua tramitação legislativa antes da formalização de pareceres jurídicos definitivos que fundamentem a matriz de riscos do certame.

5. A mitigação de riscos no processo de soft landing e na composição da BDI

A inserção de empresas internacionais no mercado brasileiro mediante soft landing exige que o planejamento aduaneiro integre, desde a origem, a composição da planilha de custos e a Bonificação e Despesas Indiretas (BDI) da proposta. O fluxo recomendado observa a seguinte sequência:

Estudo de viabilidade e mapeamento fiscal e aduaneiro do objeto contratual.
Formulação da BDI e da matriz de riscos, nos termos da Lei nº 14.133/2021.
Habilitação com documentação equivalente (art. 70, parágrafo único).
Requerimento preventivo do regime aduaneiro pretendido junto à RFB e aos órgãos anuentes.
Desembaraço racionalizado e mobilização operacional sem impacto abrupto no caixa.

Três fatores exigem cautela dogmática e atuação administrativa preventiva:

Precificação e BDI: a estimativa errônea dos custos aduaneiros (armazenagem alfandegada, capatazia, frete internacional e eventuais diferenças tributárias) pode ensejar a aparente inexequibilidade da proposta ou a posterior rejeição de pedido de reequilíbrio econômico-financeiro (Lei nº 14.133/2021, art. 124, II, “d”).

Atuação prévia perante órgãos anuentes: além da Receita Federal do Brasil, o ingresso de maquinários e insumos específicos demanda anuência prévia de agências reguladoras e órgãos intervenientes (ANVISA, MAPA, SECEX). O due diligence regulatório prévio evita a retenção dos bens em zona primária e a consequente aplicação de penalidades contratuais por mora no início da execução.

Boa-fé e tutela da confiança: havendo divergência na classificação fiscal das mercadorias (NCM), a invocação da interpretação razoável da norma, sob a égide do art. 112 do CTN, atua na neutralização de multas punitivas desproporcionais, preservando a higidez do certame.

6. Conclusão

A plena eficácia dos objetivos contidos na Nova Lei de Licitações, marcadamente a promoção da competitividade e a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública, depende da efetiva integração entre o direito administrativo e o direito aduaneiro.

A racionalização aduaneira, obtida mediante o manejo profilático de regimes como a Admissão Temporária para Utilização Econômica e o Drawback, desarticula o gargalo do custo financeiro de mobilização.

Com a Reforma Tributária em curso e a consolidação da DUIMP, esse planejamento passa a exigir monitoramento contínuo da legislação de transição, sob pena de a estratégia inicialmente desenhada perder aderência ao arcabouço vigente ao longo da execução contratual.

Longe de caracterizar mero trâmite operacional, a estruturação aduaneira preventiva consolida-se como elemento estruturante da segurança jurídica, viabilizando o ingresso sustentável do capital estrangeiro no país e favorecendo o adimplemento célere dos contratos administrativos de alta complexidade.

Referências normativas e doutrinárias

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Código Tributário Nacional.
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
BRASIL. Decreto nº 6.759, de 5 de fevereiro de 2009. Regulamento Aduaneiro.
BRASIL. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023. Reforma Tributária sobre o consumo.
BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025.
BRASIL. Decreto nº 12.955, de 29 de abril de 2026. Regulamenta a Contribuição Social sobre Bens e Serviços – CBS.
BRASIL. Projeto de Lei nº 4.423/2024. Lei Geral do Comércio Exterior.