A estratégia dos regimes especiais nas licitações para empresas estrangeiras — a harmonização da Lei nº 14.133/2021 com o Regulamento Aduaneiro e o Código Tributário Nacional no ingresso de bens de capital

Regimes aduaneiros especiais e segurança jurídica no ingresso de bens de capital estrangeiros

A norma que suspende o tributo não suspende, com ele, a segurança jurídica de quem a invoca — ao contrário, é dela que essa segurança depende.

Sumário

1. Introdução
2. O arcabouço normativo e o custo Brasil na importação de maquinário
3. Soluções aduaneiras estratégicas para a exequibilidade da proposta
4. Atualização normativa: Reforma Tributária, DUIMP e a Nova Lei Geral do Comércio Exterior
5. A mitigação de riscos no processo de soft landing e na composição da BDI
6. Conclusão
7. Referências normativas e doutrinárias

1. Introdução

A promulgação da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos), consolidou um marco regulatório orientado à modernização das contratações públicas e à ampliação da competitividade internacional no Brasil. Ao prever mecanismos desburocratizados para a participação de sociedades estrangeiras, a exemplo da apresentação de documentos equivalentes em tradução livre na fase de habilitação (art. 70, parágrafo único), o legislador infraconstitucional intentou atrair players globais dotados de alta capacidade tecnológica e operacional.

Subsiste, no entanto, relevante descompasso prático entre a adjudicação do objeto contratual e a subsequente fase de mobilização operacional. A execução de obras de infraestrutura, a prestação de serviços continuados de alta complexidade técnica e a montagem industrial intensiva exigem, em regra, a introdução física no território nacional de bens de capital, frotas especializadas e maquinários de elevada valoração aduaneira.

Nesse cenário, emerge o entrave tributário-alfandegário: a incidência sumária dos tributos sobre a importação no momento da entrada do país é capaz de comprometer a higidez do fluxo de caixa e a própria exequibilidade da proposta orçada.

Revela-se imperioso, portanto, examinar a racionalização aduaneira, entendida aqui como planejamento tributário lícito, distinto de elusão ou evasão fiscal. não como mero ato executivo funcional, mas como estratégia jurídica preventiva e estruturante do processo de soft landing de corporações estrangeiras no mercado nacional.

2. O arcabouço normativo e o custo Brasil na importação de maquinário

O regime jurídico aplicável ao ingresso de bens estrangeiros destinados ao cumprimento de contratos administrativos assenta-se no diálogo das fontes entre três pilares:

1. a legislação de licitações públicas (Lei nº 14.133/2021);
2. o Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172/1966); e
3. o Regulamento Aduaneiro (Decreto nº 6.759/2009).

O art. 68 da Nova Lei de Licitações exige a demonstração cabal de regularidade fiscal e trabalhista. Quando a execução contratual pressupõe a importação de bens imobilizados, a obrigação tributária aduaneira surge na data do registro da declaração de importação — atualmente a DUIMP, em processo de migração e substituição integral da tradicional DI — deflagrada pelo fato gerador do Imposto sobre Importação (II — CTN, art. 19; Decreto nº 6.759/2009, art. 72).

A esse gravame somam-se a incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI-Importação), das contribuições para o PIS/COFINS-Importação e, até a completa implementação da Reforma Tributária, do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS-Importação — CF/88, art. 155, § 2º, IX, “a”).

A cumulatividade financeira desses tributos na fase pré-operacional consome parcela substancial do capital de giro reservado à instalação do consórcio ou da subsidiária local.

O equacionamento desse conflito encontra respaldo na interpretação sistemática do art. 98 do Código Tributário Nacional — que consagra a prevalência de tratados e convenções internacionais, e no rigor hermenêutico aplicável à suspensão do crédito tributário (CTN, art. 111, I). Vale registrar, com honestidade metodológica, que o próprio art. 111 impõe interpretação literal às normas que suspendem crédito tributário, o que, à primeira vista, poderia sugerir uma leitura restritiva, avessa à ampliação dos regimes especiais.

Essa tensão não inviabiliza a estratégia aqui defendida: os regimes de admissão temporária, drawback e entreposto já estão expressamente positivados no Regulamento Aduaneiro, de modo que sua aplicação não depende de interpretação extensiva, mas da correta subsunção do caso concreto à hipótese legal já prevista, exercício interpretativo compatível com a literalidade exigida pelo art. 111. Impõe-se, ainda assim, à advocacia administrativa demonstrar essa subsunção com rigor técnico, preservando a matriz de riscos acordada no certame.

3. Soluções aduaneiras estratégicas para a exequibilidade da proposta

3.1 Admissão temporária para utilização econômica

Previsto nos arts. 373 a 380 do Regulamento Aduaneiro (Decreto nº 6.759/2009), o regime de Admissão Temporária para Utilização Econômica permite o ingresso de bens destinados a permanecer no país por prazo determinado, vinculados a finalidade específica. Sua aplicação nos contratos administrativos revela-se estratégica por dois motivos:

1. Pagamento proporcional: a tributação federal incide na razão de 1% ao mês (ou fração) sobre o montante dos tributos originalmente devidos, calculado sobre o período de vigência do regime.
2. Compatibilização temporal: o prazo concedido alinha-se ao cronograma de execução e à vigência do contrato administrativo, admitindo-se prorrogações vinculadas aos aditivos celebrados com a Administração Pública.

3.2 Regime de drawback (modalidade suspensão)

Para certames cujo objeto consista na fabricação e no fornecimento de bens complexos ao Poder Público (turbinas, equipamentos médicos de alta tecnologia, trens urbanos), o drawback na modalidade suspensão (Regulamento Aduaneiro, arts. 383 a 410) atua como vetor de racionalização. A suspensão dos tributos incidentes sobre insumos e matérias-primas importados, destinados ao emprego no processo de industrialização da encomenda estatal, desonera a cadeia produtiva, reduzindo o custo final ofertado e preservando a competitividade isonômica da proposta estrangeira.

3.3 Entreposto aduaneiro e Recof/Recof-Sped

Em projetos de infraestrutura de longa duração, a manutenção continuada dos bens de capital exige disponibilidade permanente de peças de reposição. Os regimes de Entreposto Aduaneiro e do Recof/Recof-Sped possibilitam a armazenagem de partes e peças sob suspensão do pagamento de tributos até sua efetiva aplicação ou consumo na obra, protegendo a licitante das oscilações cambiais e do risco de desabastecimento.

4. Atualização normativa: Reforma Tributária, DUIMP e a Nova Lei Geral do Comércio Exterior

O planejamento aduaneiro descrito nas seções anteriores deve ser lido em conjunto com três movimentos normativos em curso:

Reforma Tributária e o Decreto nº 12.955/2026. A transição para o IBS e a CBS, iniciada pela EC nº 132/2023 e disciplinada pela Lei Complementar nº 214/2025, já produziu regulamentação específica para os regimes aduaneiros especiais: o Decreto nº 12.955, de 29 de abril de 2026, dedicou capítulo próprio aos regimes de trânsito, depósito, permanência temporária e aperfeiçoamento (incluindo Recof, drawback suspensão e admissão temporária), estendendo a esses regimes a mesma lógica de suspensão já aplicada aos tributos federais no Regulamento Aduaneiro.

Isso significa que a estratégia de mitigação de caixa descrita no item 3.1 tende a permanecer válida durante e após o período de transição para o novo sistema, exigindo, contudo, atualização periódica do cálculo tributário na planilha de custos à medida que o ICMS e o IPI forem sendo substituídos pelo IBS e pela CBS.

Nota para revisão antes da publicação: confirme no texto integral do Decreto nº 12.955/2026 (disponível em planalto.gov.br) o número exato do artigo que disciplina a suspensão da CBS na admissão temporária para utilização econômica, distinguindo-o do regime de admissão temporária para aperfeiçoamento ativo (este mais associado ao art. 161 nas fontes consultadas).

São regimes próximos, mas tecnicamente distintos — vale citar o dispositivo certo antes de publicar, para preservar a autoridade técnica do texto perante um leitor especializado.

Migração para a DUIMP. A Declaração Única de Importação substitui progressivamente a DI, unificando o canal de conferência aduaneira, o processamento antecipado e a segmentação por regime de tributação, capítulo da NCM e tributo/fundamento legal. Para as empresas estrangeiras licitantes, essa migração implica revisão dos fluxos internos de compliance aduaneiro e maior atenção à parametrização antecipada dos dados do bem de capital antes mesmo do desembaraço.

Nova Lei Geral do Comércio Exterior (PL nº 4.423/2024). O projeto, estruturado em quatro livros, redefine conceitos centrais como “controle aduaneiro” e “despacho aduaneiro” e reorganiza princípios de gestão de risco, integração regional, harmonização e simplificação dos regimes aduaneiros. Uma vez aprovado, tende a substituir partes do Decreto nº 6.759/2009 hoje citadas neste artigo, razão pela qual recomenda-se o acompanhamento de sua tramitação legislativa antes da formalização de pareceres jurídicos definitivos que fundamentem a matriz de riscos do certame.

5. A mitigação de riscos no processo de soft landing e na composição da BDI

A inserção de empresas internacionais no mercado brasileiro mediante soft landing exige que o planejamento aduaneiro integre, desde a origem, a composição da planilha de custos e a Bonificação e Despesas Indiretas (BDI) da proposta. O fluxo recomendado observa a seguinte sequência:

1. Estudo de viabilidade e mapeamento fiscal e aduaneiro do objeto contratual.
2. Formulação da BDI e da matriz de riscos, nos termos da Lei nº 14.133/2021.
3. Habilitação com documentação equivalente (art. 70, parágrafo único).
4. Requerimento preventivo do regime aduaneiro pretendido junto à RFB e aos órgãos anuentes.
5. Desembaraço racionalizado e mobilização operacional sem impacto abrupto no caixa.

Três fatores exigem cautela dogmática e atuação administrativa preventiva:

Precificação e BDI: a estimativa errônea dos custos aduaneiros (armazenagem alfandegada, capatazia, frete internacional e eventuais diferenças tributárias) pode ensejar a aparente inexequibilidade da proposta ou a posterior rejeição de pedido de reequilíbrio econômico-financeiro (Lei nº 14.133/2021, art. 124, II, “d”).

Atuação prévia perante órgãos anuentes: além da Receita Federal do Brasil, o ingresso de maquinários e insumos específicos demanda anuência prévia de agências reguladoras e órgãos intervenientes (ANVISA, MAPA, SECEX). O due diligence regulatório prévio evita a retenção dos bens em zona primária e a consequente aplicação de penalidades contratuais por mora no início da execução.

Boa-fé e tutela da confiança: havendo divergência na classificação fiscal das mercadorias (NCM), a invocação da interpretação razoável da norma, sob a égide do art. 112 do CTN, atua na neutralização de multas punitivas desproporcionais, preservando a higidez do certame.

6. Conclusão

A plena eficácia dos objetivos contidos na Nova Lei de Licitações, marcadamente a promoção da competitividade e a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública, depende da efetiva integração entre o direito administrativo e o direito aduaneiro.

A racionalização aduaneira, obtida mediante o manejo profilático de regimes como a Admissão Temporária para Utilização Econômica e o Drawback, desarticula o gargalo do custo financeiro de mobilização.

Com a Reforma Tributária em curso e a consolidação da DUIMP, esse planejamento passa a exigir monitoramento contínuo da legislação de transição, sob pena de a estratégia inicialmente desenhada perder aderência ao arcabouço vigente ao longo da execução contratual.

Longe de caracterizar mero trâmite operacional, a estruturação aduaneira preventiva consolida-se como elemento estruturante da segurança jurídica, viabilizando o ingresso sustentável do capital estrangeiro no país e favorecendo o adimplemento célere dos contratos administrativos de alta complexidade.

Referências normativas e doutrinárias

• BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
• BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Código Tributário Nacional.
• BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
• BRASIL. Decreto nº 6.759, de 5 de fevereiro de 2009. Regulamento Aduaneiro.
• BRASIL. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023. Reforma Tributária sobre o consumo.
• BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025.
• BRASIL. Decreto nº 12.955, de 29 de abril de 2026. Regulamenta a Contribuição Social sobre Bens e Serviços – CBS.
• BRASIL. Projeto de Lei nº 4.423/2024. Lei Geral do Comércio Exterior.

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